海水淡化政策生态环境影响分析试点
2024-04-01
2020年生态环境部出台了《经济技术政策生态环境影响分析技术指南（试行版）》。为促进政策落实，发挥其在政策环境风险防范及缓解的作用，以及探究行之有效的政策环境评价技术、模式与方法，2021年生态环境部启动了重大经济、技术政策生态环境影响分析试点研究工作，共计17个试点项目（7个国家层面试点政策，10个省级层面试点政策），所选政策主要聚焦于国家和地方重点产业、行业的发展政策。南开大学作为国家层面政策研究的承担单位之一，在此次试点研究工作中，承担了海水淡化政策的生态环境影响分析工作，评价的目标政策为2021年5月国家发改委和自然资源部联合印发的《海水淡化利用发展行动计划（2021—2025年）》（发改环资〔2021〕711号）（以下简称《计划》）。
本研究遵循“政策分析-影响识别-影响分析-政策建议”的逻辑对目标政策——《计划》的生态环境影响进行了系统深入的分析，完成了《海水淡化政策生态环境影响分析报告》。在此基础上，针对目标政策的类型和特点，总结了试点研究经验。本研究的主要结论如下：
（1）《计划》作为促进海水淡化利用规模化发展的政策，其实施可以促进淡化资源的有效供应，缓解沿海及海岛区域淡水资源危机及地下水超采。政策实施的主要负面环境影响主要有两点，一是海水淡化作为高耗能产业，政策的实施会促进海水淡化产业的规模化发展，在增大能耗的同时会直接或间接的增大碳排放；二是海水淡化产业的规模化发展会导致浓盐水产生量的增多，进而可能导致浓盐水排海量的增多，造成海洋生态环境恶化。
（2）通过综合比较海水淡化和调水工程的成本及环境影响，研究发现尽管目前海水淡化仍面临着成本高、会对资源环境造成一定负面影响等问题，但不论是从成本还是从环境影响和各方式缓解水资源短缺的本质来看，海水淡化未来都具有更大的发展潜力和发展空间。
（3）着眼于“低能耗和低浓盐水排放量”是未来促进海水淡化产业规模化、低碳化、清洁化发展的关键，考虑到海水淡化产业的现状及其发展的紧迫性，研究必须分阶段的解决海水淡化的高能耗问题和浓盐水问题，最终以降低能耗和提高浓盐水综合利用来保障海水淡化产业负面环境影响最小化的同时，提升产业附加值和降低产品（淡化海水）成本。
（4）通过对目标政策开展的环境影响分析。本研究基于目标政策的类型，提出了适用于同类政策环境影响分析的几点建议：1对于目标政策这类具有明确资源环境目标且聚焦于产业发展的计划类政策，其政策环境影响分析工作应着眼于统筹考虑其资源环境目标的实现与负面资源环境影响的最小化；2生命周期评价在此类政策的环境影响分析中有较好的适用性，在微观层面上可以识别产业的主要环境影响和产生环境影响的环节，在宏观层面上可以为具体影响的预测提供一定的数据支撑。3在本研究中，除评估政策的环境影响以外，还采用费用效益分析方法，分析了产业的费用效益，可以从经济和环境两方面对政策开展更全面的分析。
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